2019年政府工作報(bào)告提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，房地產(chǎn)稅再次引發(fā)熱議。為什么要進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革?改革方向、節(jié)奏、力度是什么?房地產(chǎn)稅能否替代土地出讓收入?
我國(guó)與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種有11個(gè)，但大多集中于開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅收包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，2017年僅占地方本級(jí)稅收收入的7.2%，遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家50%的平均水平。
我國(guó)保有環(huán)節(jié)稅收規(guī)模相對(duì)較少，主要在于稅基小。從征稅范圍來(lái)看，現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅對(duì)居民自用住房免征，對(duì)居民出租住房未強(qiáng)制征稅。從計(jì)稅依據(jù)來(lái)看，房產(chǎn)稅采用房產(chǎn)原值扣除10-30%或租金、城鎮(zhèn)土地使用稅采用固定單位稅額。
當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)政高度依賴(lài)土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收。2016年，地方本級(jí)財(cái)政收入中，土地出讓收入占比28.6%，房地產(chǎn)相關(guān)稅收占比17.1%。這些稅收集中在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，2016年房地產(chǎn)相關(guān)稅收中開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)規(guī)模占地方財(cái)政收入的比重分別為9.3%、4.4%和3.4%。隨著我國(guó)城市化推進(jìn)，新房成交占比不斷下降，土地出讓收入和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)稅收規(guī)模增速降低是趨勢(shì)，疊加減稅降費(fèi)，地方財(cái)政壓力將進(jìn)一步凸顯。
房地產(chǎn)稅改革，方向是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，這兩個(gè)涉房涉地的稅種二稅合一，并對(duì)個(gè)人住房開(kāi)征房地產(chǎn)稅;目的是用房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入，完善地方稅制，使地方政府房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入適應(yīng)未來(lái)存量房時(shí)代新形勢(shì)。
我們建立了房地產(chǎn)稅規(guī)模測(cè)算模型，對(duì)未來(lái)全國(guó)和各省房地產(chǎn)稅增收規(guī)模進(jìn)行評(píng)估。設(shè)定“房地產(chǎn)稅規(guī)模=名義稅率*全國(guó)存量住房?jī)r(jià)值*征稅住房占比”，其中征稅住房占比由人均免征面積和城鎮(zhèn)家庭住房面積結(jié)構(gòu)決定。因此，稅收方案中的名義稅率和免征面積，是決定房地產(chǎn)稅規(guī)模的稅制因素。測(cè)算結(jié)果表明：
短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅規(guī)模無(wú)法比擬土地出讓收入。以2017年土地出讓收入5.2萬(wàn)億為標(biāo)準(zhǔn)，要使房地產(chǎn)稅超過(guò)土地出讓收入;免征面積0平時(shí)，稅率需在2.5%以上;免征面積12平時(shí)，稅率需在4%以上。因此，如果免征面積超過(guò)12平，稅率在4%以?xún)?nèi)，房地產(chǎn)稅無(wú)法替代土地出讓收入。
參考國(guó)際上0.6-6.7%的房地產(chǎn)稅收入比，我國(guó)合理的實(shí)際稅率為0.1-1%，對(duì)應(yīng)人均免征面積30平、綜合名義稅率0.3-3.5%。在目前的存量房規(guī)模和房?jī)r(jià)水平下，房地產(chǎn)稅1678-19579億，僅相當(dāng)于2017年土地出讓收入均值的3.2-37.6%。
短期內(nèi)，各省房地產(chǎn)稅均無(wú)法替代土地出讓收入。按免征面積30平，各省房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入的稅率臨界值位于4.8-23%，均遠(yuǎn)超當(dāng)前合理名義稅率上限3.5%。各省房地產(chǎn)稅對(duì)土地出讓收入替代度呈“東部沿海-中部-西部、東北和京滬”階梯式遞增，與地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴(lài)度負(fù)相關(guān)。京滬進(jìn)入存量房時(shí)代，土地出讓收入不再是政府重要收入來(lái)源，同時(shí)房地產(chǎn)稅稅源規(guī)模大，因此替代度高。其他省份處于增量房時(shí)代，土地出讓收入遠(yuǎn)高于房地產(chǎn)稅規(guī)模。因此，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)市值越大的省份，土地出讓收入占地方財(cái)政的比重更高，替代度反而更低。
長(zhǎng)期看，在三大前提條件下，房地產(chǎn)稅可完全替代土地出讓收入成為地方重要財(cái)政收入。一是隨著城鎮(zhèn)人口和人均居住面積提高，稅源規(guī)模大幅增加。二是若房?jī)r(jià)增速低于人均可支配收入增長(zhǎng)、房?jī)r(jià)收入比將下降，居民可承受更高的實(shí)際稅率。三是隨著存量房時(shí)代逐步到來(lái)，土地出讓收入規(guī)模降低，地方政府征稅動(dòng)力提升。測(cè)算顯示，未來(lái)房地產(chǎn)稅上限可達(dá)7.2萬(wàn)億、占地方財(cái)政收入47.7%，超過(guò)2017年24%的土地出讓收入占地方財(cái)政收入比例。
需要注意的是，雖然短期房地產(chǎn)稅不能替代土地出讓收入，房地產(chǎn)稅對(duì)預(yù)期有顯著影響。一旦開(kāi)征房地產(chǎn)稅，地方土地出讓收入預(yù)期將有下滑，因此，房地產(chǎn)稅與土地出讓收入，在一定時(shí)期存在“蹺蹺板”關(guān)系，此消彼長(zhǎng)，不能完全替代。
房地產(chǎn)稅改革影響深遠(yuǎn)、意義重大。在立法先行的總指引下，相信一定經(jīng)過(guò)認(rèn)真論證并做好相關(guān)準(zhǔn)備工作后，方會(huì)出臺(tái)。
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