全國(guó)“兩會(huì)”提出，“改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況，研究制定在權(quán)屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，完善促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性土地制度，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。如何理解并落實(shí)這項(xiàng)商品住宅供地新政策，筆者談?wù)務(wù)J識(shí)，以饗讀者。
一、對(duì)新政策的理解
（一）新政策的涵義
新政策將商品住宅供地主體“變一為三”，將商品住宅供地類型“變一為二”。原來(lái)是政府一個(gè)主體供應(yīng)商品住宅用地，現(xiàn)在變?yōu)檎�、非房地產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三個(gè)主體供地；原來(lái)是供應(yīng)出售型商品住宅用地，現(xiàn)在變?yōu)榧裙⿷?yīng)出售型商品住宅用地，又供應(yīng)出租型商品住宅用地。政府和非房地產(chǎn)企業(yè)既提供出售型，也提供出租型商品住宅用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只提供出租型商品住宅用地。這體現(xiàn)了多主體、多渠道、構(gòu)建租售并舉的住房制度。有學(xué)者認(rèn)為，非房地產(chǎn)企業(yè)將依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地，只是改變土地用途，不是新供地，不宜看作是供地主體。實(shí)際上，這類企業(yè)用地改變用途，是經(jīng)由政府規(guī)劃增加了商品住宅用地，不僅是企業(yè)改變用途，而且是政府主導(dǎo)的又一形式的供地，“權(quán)屬不變”只表明政府供地的對(duì)象是特定的，而出讓的價(jià)格，合同是要重新簽訂的，所以應(yīng)認(rèn)為非房地產(chǎn)企業(yè)是政府審批后商品住宅供地的主體。
政府出臺(tái)的商品住宅供地新政策是生活規(guī)律使然，有利于解決房屋固定性與人口流動(dòng)性之間的矛盾。流動(dòng)人口可以根據(jù)個(gè)人收入和流動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)短，決定住房的租與購(gòu)，體現(xiàn)“房子是用來(lái)住的”，既節(jié)約社會(huì)成本，也可以減輕房貸壓力，體現(xiàn)多樣性的需求與差異性的供給的結(jié)合，增加幸福感。
（二）新政策的作用
1.克服唯一主體供地的壟斷弊端。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府是商品住宅用地的唯一供應(yīng)者，住宅開(kāi)發(fā)只能由房地產(chǎn)企業(yè)從政府手中以“招拍掛”方式取得土地。由于政府壟斷供地，體現(xiàn)出以財(cái)政收入為目的的落實(shí)規(guī)劃、時(shí)序、空間的選擇的主觀性和隨意性�，F(xiàn)在實(shí)行多主體供地，時(shí)序、空間錯(cuò)開(kāi)，各供地主體互相牽制、互相平衡，形成更多的商品住宅用地供給，可以打消市場(chǎng)因?yàn)樽≌┑匚ㄒ恍砸鸬母黝悵q價(jià)預(yù)期。
2.盤活低效利用土地。目前低效利用土地，主要有三種形式：一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革深入推進(jìn)，隨著新興企業(yè)的誕生，一批落后企業(yè)被加速淘汰，中小企業(yè)倒閉、停產(chǎn)、半停產(chǎn)的比例高，這是事物更新?lián)Q代的規(guī)律使然，留下大量低效利用廠房、土地。二是礦產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施的廢棄地。三是從上世紀(jì)80年代開(kāi)始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地，也就是只轉(zhuǎn)不征的集體建設(shè)用地，有不少處于閑置狀態(tài)或者未被合理利用，還包括歷史遺留下來(lái)的農(nóng)資、供銷企業(yè)的用地等。允許非房地產(chǎn)企業(yè)利用手中自有用地建設(shè)商品房、租賃房，農(nóng)村集體組織利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃房，有利于促進(jìn)低效利用土地再開(kāi)發(fā)，提升土地資源利用效率。產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代，改變土地利用方式，這是必然。所以《土地管理法》第56條就規(guī)定“建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)”。廣東的“三舊”改造，就規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地涉及改變土地用途或其他使用條件的，由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
3.促進(jìn)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)。國(guó)有土地和集體土地是土地公有制的兩種表現(xiàn)形式，但對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視一直廣受詬病，一是權(quán)能受限制，二是經(jīng)濟(jì)收益受限制，阻礙了農(nóng)村發(fā)展。通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，有利于豐富集體土地權(quán)能，增加集體土地收益，促進(jìn)公有制兩種表現(xiàn)形式在產(chǎn)權(quán)上更加公平，更有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
4.降低政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。據(jù)福建省2010年商品住房銷售價(jià)格中土地出讓金和稅收的比例統(tǒng)計(jì)，土地出讓金約占房?jī)r(jià)的30-40%，房產(chǎn)企業(yè)的稅收（主要是取得、持有和交易三種類型十幾種稅收）約占房?jī)r(jià)的12-15%（近3%的差別主要是土地增值稅的差異），綜合起來(lái)，地方政府的收入約占房?jī)r(jià)的42-55%。土地出讓作為政府的財(cái)政收入也是應(yīng)有之意，但費(fèi)稅平均的比例高達(dá)50%左右是不可持續(xù)的，我國(guó)香港地區(qū)一般只控制在15-30%之間。實(shí)行商品住宅用地多主體供應(yīng)后，地方政府土地出讓金減少，相關(guān)稅收減少，將降低政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，這是可持續(xù)發(fā)展的必然，應(yīng)該轉(zhuǎn)向不動(dòng)產(chǎn)持有稅，但如何處理好既收持有稅、又收土地出讓金的關(guān)系值得研究。
二、不同供地主體的特性及互補(bǔ)
（一）政府供應(yīng)租售并舉的商品住宅用地
實(shí)施商品住宅用地多主體供應(yīng)后，政府雖不再是居住用地的唯一提供者，但仍然是供地的主渠道，特別是如何建立租售并舉的住房制度，政府責(zé)無(wú)旁貸，既要規(guī)劃供給一般商品住宅的土地，也要規(guī)劃供給租賃住房的土地，并形成一定的比例，這是主渠道，是源頭。政府作為國(guó)有土地所有者，必須體現(xiàn)“所有權(quán)的社會(huì)責(zé)任”。這一理念最早起源于歐洲大陸，1912年法國(guó)法學(xué)家萊昂?狄驥提出“所有權(quán)并非權(quán)利，它是一種社會(huì)職能”。這一理念與當(dāng)時(shí)占主導(dǎo)地位的“所有權(quán)是一種絕對(duì)權(quán)”概念形成鮮明的對(duì)比，后者強(qiáng)調(diào)所有權(quán)人享有對(duì)其所有物做或不做任何事的自由。但“所有權(quán)的社會(huì)責(zé)任”強(qiáng)調(diào)要用最低限度的社會(huì)職能來(lái)對(duì)所有權(quán)進(jìn)行限制，超過(guò)這一限度所有權(quán)就不再存在了。現(xiàn)在我們對(duì)企業(yè)的所有者提出企業(yè)法人的社會(huì)責(zé)任，也是基于此。由于住房是人類的必需，特別是剛性需求的住房同時(shí)具有兩種特性，既有商品性，更有社會(huì)性，政府有義務(wù)滿足剛性需求�！熬诱哂衅湮荨笔钦仨毘袚�(dān)的社會(huì)責(zé)任。南京市政府提出，雖然租賃房用地是經(jīng)營(yíng)性用地收益的八分之一到六分之一，但愿意每年少收200億元，推行商品住宅用地租售并舉的出讓方式，保證租賃房供地占住房供地比例達(dá)到30%以上。比如采取競(jìng)報(bào)自持商品住宅面積的方式出讓土地,即地塊競(jìng)價(jià)達(dá)到最高限價(jià)后,改為競(jìng)爭(zhēng)自持商品住宅面積,自持面積最多者競(jìng)得,自持商品住宅只租不售。這是所有者主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、引領(lǐng)發(fā)展的體現(xiàn)，也是政府、集體這兩個(gè)所有權(quán)者提供租賃房用地的依據(jù)。
（二）非房地產(chǎn)企業(yè)依法改變土地用途
根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定，企業(yè)可以在符合規(guī)劃、政府審批的前提下，通過(guò)評(píng)估補(bǔ)繳地價(jià)，將低效利用土地的用途改變?yōu)樽≌玫亍Ｕ鐝V東省從2009年開(kāi)始持續(xù)推動(dòng)的“三舊改造”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊），允許工業(yè)用地原權(quán)利人改變土地用途自行改造。國(guó)家政策沒(méi)有規(guī)定這類土地改變用途后是建商品房出售還是自持出租，那么就可以理解為應(yīng)該兩者都可以,因?yàn)橹鲗?dǎo)的指向是租售并舉�，F(xiàn)在政府需要做的，是結(jié)合當(dāng)?shù)氐男枨?從規(guī)劃入手，制定政府審批程序、租賃供地比例以及這類用地的補(bǔ)交地價(jià)政策，做到有法可依。
（三）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建租賃房
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建租賃房,是對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地用益物權(quán)的松綁。對(duì)這類只轉(zhuǎn)不征的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)綠燈，改變利用方式，增加住房供給，逐步形成租售并舉的房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以給樓市降溫，又能增加村集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，改變農(nóng)村有關(guān)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地低效利用狀況，還能改善農(nóng)村環(huán)境，打破二元經(jīng)濟(jì)禁錮，促進(jìn)城鄉(xiāng)人員交流，增進(jìn)城鄉(xiāng)文化與傳承交流。在推進(jìn)過(guò)程中，要注意處理好五個(gè)關(guān)系：一是處理好土地征收與規(guī)劃建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地建設(shè)租賃房的關(guān)系。如果規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性用地包括在允許建設(shè)租賃房的范圍內(nèi)，必須注意防止因土地價(jià)值進(jìn)一步顯化而增加征地工作壓力。二是處理好租賃房與小產(chǎn)權(quán)房的關(guān)系。符合規(guī)劃、政府審批、尤其是嚴(yán)格承租時(shí)限是關(guān)鍵，避免因違反規(guī)劃，沒(méi)有審批，租期又沒(méi)限制，租賃房被混同于小產(chǎn)權(quán)房或國(guó)有出讓土地。三是處理好聯(lián)營(yíng)、入股與農(nóng)村農(nóng)民利益關(guān)系。要有村民集體聯(lián)營(yíng)、入股后，才能引入社會(huì)資本，并且村民資金比例要居多數(shù)，以保證農(nóng)村集體和村民的利益。四是處理好農(nóng)村集體與村民的利益關(guān)系。在壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，兼顧村民的經(jīng)濟(jì)利益，減少制度實(shí)施的阻力，農(nóng)村集體的收益分配、管理、利用以及公開(kāi)等問(wèn)題要同步研究。五是處理好投資與收益的關(guān)系。要多渠道提高投資收益，增強(qiáng)對(duì)資金的吸引力。以廈門為例，建安造價(jià)（含簡(jiǎn)單裝修、小區(qū)內(nèi)部綠化等）加上為租賃房配備必要的家具、家用電器，每平方米投入成本約6000元（不包括對(duì)周邊的水、電、路、氣，網(wǎng)以及醫(yī)院、學(xué)校等設(shè)施的投入），一套60平方米的租賃房，投入成本約36萬(wàn)元。租金回報(bào)方面，根據(jù)2017年7月上海易居研究院發(fā)布的《50城房租收入比研究》，廈門島外60平方米租賃房月租金約為2000元，如果完全沒(méi)有資金投入，又要持有不動(dòng)產(chǎn)，僅靠租金收入，以中長(zhǎng)期貸款年利率4.9%計(jì)算，大約需要57年才能收回投資，這種投資回報(bào)對(duì)資金很難有吸引力。因此，有必要從金融上提供支持政策，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)低息貸、政府財(cái)政貼息、專業(yè)擔(dān)保等方式，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)提供租賃房建設(shè)項(xiàng)目資金貸款。
三、需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的幾個(gè)問(wèn)題
（一）規(guī)劃計(jì)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)
按照商品住宅供地新政策，在政府、非房地產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三個(gè)主要的供地主體之間，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序推進(jìn)，從區(qū)位、戶型、配套、交通等統(tǒng)籌考慮，做好供給與需求的搭配，避免“打亂戰(zhàn)”。政府要在房產(chǎn)固定性和需求多樣性之間尋求平衡，根據(jù)當(dāng)?shù)厣唐纷≌枨蟛町悾虺且虻厥┎�，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)整體布局、人居環(huán)境等因素，制定詳細(xì)的住宅用地供應(yīng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，“缺哪里、補(bǔ)哪里”，缺哪個(gè)類型補(bǔ)哪個(gè)類型，合理確定三類主體供地的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，確保商品住宅用地的有效供應(yīng)，包括有效的需求群體、有效的區(qū)位、有效的價(jià)格、有效的戶型、有效的面積、有效的配套等，促進(jìn)全體人民住有所居。比如，在人口密集地區(qū)，要根據(jù)居住的主要類型，增加改善型住房用地供給，并安排必要的公共配套設(shè)施；在工業(yè)區(qū)，要增加小戶型租賃住宅用地供給，避免就業(yè)人口上下班的“鐘擺效應(yīng)”；在城鄉(xiāng)結(jié)合部，要增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建不同戶型租賃房。
（二）各供地主體之間經(jīng)濟(jì)利益的平衡
要著力構(gòu)建多主體利益均衡的商品住宅用地供應(yīng)制度，通過(guò)政策調(diào)節(jié)三方的利益，形成政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、非房地產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織、村民等各方利益均衡的土地增值收益分配格局，確保各方收益保持在合理區(qū)間。
（三）保持足夠的歷史耐心
要改變?nèi)藗兊乃季S定式，從而改變?nèi)藗兊男袨榱?xí)慣，是需要時(shí)間的。曾記得，房改之前，人們沒(méi)有買房的習(xí)慣，只有農(nóng)村建房、單位分配租賃房、城市政府租房以及城市華僑極少量的自住房，但現(xiàn)在人們已經(jīng)習(xí)慣了買房，并成為家庭的主要財(cái)產(chǎn)。要讓人們接受“租售并舉”也需要時(shí)間，租房的行為逐步擴(kuò)大成為習(xí)慣，習(xí)慣變成理念，理念再指導(dǎo)實(shí)踐，逐步形成租售均可的住房需求和供應(yīng)方式，真正體現(xiàn)“房子是用來(lái)住的”。我們要充分認(rèn)識(shí)改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推動(dòng)改革取得滿意的成果。
注：此文章轉(zhuǎn)載自上海搜狐焦點(diǎn)房產(chǎn)網(wǎng)文章內(nèi)容僅供參考！
