原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、上海財經(jīng)大學高等研究院特聘教授鄭振源先生，在王健法學院二樓大會議室為我校師生舉行了一場題為《大變革前夜的中國土地制度改革》講座。本次報告主要討論的是全面深化改革背景下的《土地管理法》的修改修改的重點和難點問題。
程雪陽副教授主持了本次講座，我院楊海坤教授、王克穩(wěn)教授、張鵬教授、曹博副教授，孫國平副教授，何香柏老師和石肖雪老師，以及華東政法大學的孫煜華老師參與了本次學術(shù)報告會。
在本次報告中，鄭先生首先向大家介紹了現(xiàn)行土地用途管制制度的由來。其認為我國現(xiàn)行的土地用途管制制度，可以概括為三句話：
一是，以“土地開發(fā)權(quán)（即我國的建設(shè)用地使用權(quán)）屬于國家”為法理基礎(chǔ)，取消集體土地上業(yè)已普遍存在的、民間自發(fā)創(chuàng)設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)；限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流動：規(guī)定除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用之外的非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地；擴大征地范圍，由政府壟斷建設(shè)用地的配置與供給。（《土地管理法》第43、62、63條）。
二是，政府編制土地利用總體規(guī)劃，制定規(guī)劃期末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護而積、建設(shè)用地總量等指令性控制指標，層層分解下達基層，按指標劃定土地利用區(qū)，確定每塊土地的用途；法律規(guī)定，單位與個人必須嚴格按規(guī)劃確定的用途使用土地；編制年度土地利用計劃，規(guī)劃每年新增建設(shè)用地量、占用農(nóng)地、耕地量等控制指標，管制年度土地轉(zhuǎn)用的進度。（《土地管理法》第4、17-20、24條）。
三是，規(guī)定一套高度集中而又繁復的行政審批制度。大凡土地制度用途的轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過行政審批。（《土地管理法》第21、26、44、45條）。
這套土地用途管制制度，實質(zhì)上是一套政府在資源配置中起決定性作用的土地資源行政-計劃配置制度。
鄭先生認為，這一套“世界上最嚴格的”土地用途管制制度，為中國城市的快速發(fā)展作出了重要的貢獻，但也帶來了大量的問題。具體表現(xiàn)是，其一，這一套耕地保護制度并沒有按規(guī)劃保護住耕地，占用耕地的案件頻繁發(fā)生；其二，在建設(shè)用地方面，政府取消了集體用地的建設(shè)用地使用權(quán)，按遠低于土地實際價值的價格征收集體土地，并造成了地方政府對土地財政的依賴。絕對的配置土地的權(quán)力還造成廣泛的土地貪腐；其三，廉價的土地和資本的供給，雖然促進了城市化的發(fā)展，但也加劇了房地產(chǎn)泡沫和金融風險。其四，按原農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值的倍數(shù)征收集體土地，造成約半數(shù)失地農(nóng)民生活貧困化。暴力強征強拆等問題也帶來了巨大的社會成本。最后，也是最為重要的是計劃配置土地，計劃指標與實際的土地供求脫節(jié)，造成普遍性的違法用地和土地閑置，土地配置效率很低，遏制了經(jīng)濟的快速發(fā)展。
基于上述分析，鄭先生指出，土地制度市場化改革是中央一貫的方針，然而，目前在落實中央改革精神的過程中，有一些意見有意無意扭曲中央所確定的改革精神，認為“市場在土地資源配置過程中不能起決定性作用”。對于這些觀點，鄭先生對這些觀點進行了批評。其認為，土地制度是動態(tài)的，必然會隨著社會經(jīng)濟制度的變遷而變遷，現(xiàn)行的土地用途管制制度已經(jīng)運行了二十年，然而社會經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此要勇于思想解放，打破既有的利益格局，讓市場在土地資源市場配置中起決定性作用，同時要改革規(guī)劃的編制理念和編制方法來讓政府在土地資源配置中更好地發(fā)揮補充作用以及監(jiān)管作用。
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