改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)住房建設(shè)和住房消費(fèi)快速增長(zhǎng)。一方面我國(guó)住房總量不足的矛盾基本得到了解決，2016年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到36.6平方米，在住房領(lǐng)域總體上實(shí)現(xiàn)了小康；另一方面，與我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化相應(yīng)的是，住房領(lǐng)域發(fā)展的不充分不平衡問(wèn)題仍然存在。住房政策目標(biāo)既要關(guān)注住房公平、住房支付能力不足等社會(huì)問(wèn)題，又要關(guān)注住房建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。住房政策在同時(shí)服務(wù)住房公平與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定兩個(gè)目標(biāo)時(shí)會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至沖突的可能。因此，進(jìn)一步梳理住房政策目標(biāo)的演變，明確我國(guó)今后住房政策目標(biāo)的取向，是推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)中的“讓全體人民住有所居”目標(biāo)需要解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題。
一住房政策目標(biāo)從單屬性向雙重屬性的演變
(一) 住房政策目標(biāo)起點(diǎn)于社會(huì)屬性
各國(guó)的住房政策最初都從屬于社會(huì)政策，重點(diǎn)解決住房帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，包括住房不足、居住條件惡化、貧民窟等。較早住房政策的施行可追溯到英國(guó)工業(yè)革命后為解決發(fā)生的工人住房狀況惡劣而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生了公有住房政策，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，為緩解住房嚴(yán)重不足，英國(guó)開(kāi)始大規(guī)模地建設(shè)住房。同樣，第一次世界大戰(zhàn)后德國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的住房危機(jī)，并引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，迫使政府通過(guò)住房政策介入住房市場(chǎng)，以緩解危機(jī)、穩(wěn)定社會(huì)(孟鐘捷，2011)。我國(guó)香港地區(qū)的公共房屋制度起源于1953年九龍石硤尾寮屋區(qū)大火，超過(guò)5萬(wàn)名居民失去了住房，于是有系統(tǒng)地展開(kāi)徙置計(jì)劃。其中，1953年到1973年主要是發(fā)展廉租屋；1973年香港房屋委員會(huì)成立，開(kāi)始著手新市鎮(zhèn)建設(shè)。美國(guó)住房政策源于1930年的大危機(jī)后，由于住房建設(shè)減少，許多城市由貧民窟而引發(fā)了社會(huì)動(dòng)蕩，住房問(wèn)題成為了政治和社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)危險(xiǎn)病灶，使聯(lián)邦政府開(kāi)始對(duì)住房問(wèn)題進(jìn)行間接和直接的干預(yù)(李艷玲，2003)。當(dāng)時(shí)，許多家庭無(wú)力償還住房貸款，面臨家庭破產(chǎn)，美國(guó)政府于1933年創(chuàng)新了面向中低收入家庭的住房信貸政策，并出臺(tái)了《有房戶借貸法案》。
這一階段，多數(shù)國(guó)家或地區(qū)將低價(jià)住房的建設(shè)和供應(yīng)作為社會(huì)公共政策的一部分。住房主要發(fā)揮“居住功能”，住房市場(chǎng)由用于“居住”的供求關(guān)系主導(dǎo)。住房市場(chǎng)雖然也會(huì)波動(dòng)，但是作為經(jīng)濟(jì)的一部分，被動(dòng)地受經(jīng)濟(jì)周期的影響。
新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前，我國(guó)缺乏專門(mén)的住房政策。住房部門(mén)僅被視為消費(fèi)部門(mén)，也一直被認(rèn)為是屬于生活領(lǐng)域，住房由政府、單位建造解決。住房問(wèn)題分散、隱蔽在各個(gè)單位中(朱亞鵬，2008)。此時(shí)，也沒(méi)有真正意義的住房市場(chǎng)，住房?jī)H由單位進(jìn)行成本核算，而缺乏市場(chǎng)價(jià)格，住房市場(chǎng)處于“停滯”階段。
(二) 住房政策目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)屬性擴(kuò)展
住房政策從旨在解決基本住房困難開(kāi)始，隨著主要發(fā)達(dá)國(guó)家住房總量矛盾逐步得到解決，其目標(biāo)開(kāi)始多元化。從各國(guó)階段性住房政策目標(biāo)的重點(diǎn)看，基本經(jīng)歷了重?cái)?shù)量到重質(zhì)量、可支付性、居住環(huán)境、居住融合的逐級(jí)演變。如上世紀(jì)美國(guó)40年代后、日本70年代后都基本解決了住房的絕對(duì)數(shù)量不足問(wèn)題，開(kāi)始轉(zhuǎn)向住房質(zhì)量目標(biāo)。在多元化的住房政策目標(biāo)中，不同國(guó)家的重點(diǎn)可能存在差異。如美國(guó)的住房目標(biāo)包括保護(hù)和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)住房的供給，使現(xiàn)有的住房更價(jià)廉、更容易獲得，提高社區(qū)居民在各族和收入分布上的多樣性，幫助家庭積累財(cái)富，鞏固家庭，使居民能獲得基本的配套服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)大都市的平衡發(fā)展(阿列克斯·施瓦茲，2008：5)。
同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住房政策支持的重點(diǎn)也沿著解決居住安全、滿足基本居住、改善居住條件、提高住房自有率的路徑演化。住房支持的對(duì)象則逐步從低收入家庭轉(zhuǎn)向中等收入家庭、青年“夾心層”、關(guān)鍵崗位、特殊人群，住房政策開(kāi)始與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。一般一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平越高，其住房支持的覆蓋面就越廣，發(fā)達(dá)國(guó)家的住房支持基本都惠及中等收入以上的家庭。特別是這些國(guó)家提出的促進(jìn)住房自有的目標(biāo)，最終成為住房政策目標(biāo)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)屬性的前提。
(三) 住房政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)屬性占據(jù)上風(fēng)
雖然各國(guó)政府都重視住房政策，但在其主要?dú)w屬于社會(huì)政策范疇時(shí)，它常常會(huì)被“剩余化”。其原因在于，在早期加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，住宅和其他生產(chǎn)、生活資源都比較短缺，經(jīng)濟(jì)資源被更多用于建設(shè)工廠和其他必要的生產(chǎn)資料；隨著生產(chǎn)率的提高，失業(yè)與非充分就業(yè)等問(wèn)題得到了解決，住宅建設(shè)才逐步被提上議程(Howenstine，1957)。所以，在二戰(zhàn)后最初的一個(gè)階段，多數(shù)國(guó)家雖然都努力增加住房建設(shè)，但主要是服務(wù)于解決基本住房問(wèn)題，并將其作為一個(gè)消費(fèi)部門(mén)看待，還沒(méi)有將其視為可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部門(mén)。
到了20世紀(jì)六七十年代，住宅投資支持者的觀點(diǎn)逐漸受到重視，住宅投資能夠作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具的觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)(張清勇、鄭環(huán)環(huán)，2012)。在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，有關(guān)方面開(kāi)始考慮將增加住房建設(shè)投資作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住宅投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響越來(lái)越大，學(xué)術(shù)界形成了“住宅就是經(jīng)濟(jì)周期”的觀點(diǎn)，認(rèn)為住宅投資是預(yù)警衰退的最好信號(hào)。有學(xué)者指出，除了1953年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)后的衰退和2001年的互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅，美國(guó)二戰(zhàn)后其余8次經(jīng)濟(jì)衰退之前，都出現(xiàn)了住宅投資方面的巨大問(wèn)題(Leamer，2007)。2008年4月國(guó)際貨幣基金組織的《世界經(jīng)濟(jì)展望》直接以“住房與經(jīng)濟(jì)周期”為主題，指出住房金融系統(tǒng)的創(chuàng)新改變了住房部門(mén)在經(jīng)濟(jì)周期及貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制中的角色；同時(shí)，提出兩個(gè)觀點(diǎn)，一是真實(shí)房?jī)r(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，二是住宅投資與經(jīng)濟(jì)的活躍度之間顯著相關(guān)。在我國(guó)的特定階段，住宅投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的先行指標(biāo)，并可起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用(李娜等，2012)。我國(guó)從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，也將住房投資作為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑的手段，并在2008年應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)等過(guò)程中再次將促進(jìn)住房消費(fèi)、加大住房投資作為宏觀調(diào)控手段。總之，包括我國(guó)在內(nèi)，世界主要國(guó)家的政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界對(duì)住房領(lǐng)域的關(guān)注，已逐步從社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，住房政策的經(jīng)濟(jì)屬性越來(lái)越突出。
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