在上海城市發(fā)展史上曾寫下濃重一筆的蕃瓜弄，如今再續(xù)新篇。
1964年，蕃瓜弄從解放前破草棚蛻變?yōu)樾滦凸と俗≌瑓^(qū)，成為上海史上首批舊改小區(qū)，老住戶回遷入新居時(shí)，無不感慨“從苦難中重生”。解放日報(bào)·上觀新聞記者從上海市“兩舊一村”改造工作專班獲悉，今年，全市計(jì)劃實(shí)施不成套職工住宅改造28萬平方米，包括蕃瓜弄在內(nèi)，加快形成一批面上引領(lǐng)的示范項(xiàng)目。
“十四五”期間，上海加快推進(jìn)舊住房成套改造，創(chuàng)新機(jī)制陸續(xù)出臺。加速起跑中，一道道橫亙在前的“門檻”正被努力踏平。
“新”理念背后的決心
今年，又一批老舊住宅被寫進(jìn)了上海市政府工作報(bào)告。28萬平方米不成套舊住房改造囊括的一種房屋類型“小梁薄板”，許多人是第一次聽說。
家住瞿溪路1200弄的居民們，卻對此十分熟悉。這里的房屋，多建于20世紀(jì)50年代后期，磚混結(jié)構(gòu)、梁小板薄、樓層低矮、廚衛(wèi)合用，抗震設(shè)防等級低，早年只是就簡拼搭，沒想到許多居民在這里住了近一輩子。
在上海，像這樣簡陋的居住區(qū)散落在城市各處，量不大，卻“扎心”。截至2022年底，不成套職工住宅約220萬平方米，6萬戶，這里就包括“小梁薄板房屋”約42.2萬平方米，1.2萬戶。
2022年，被稱為“天下第一難”的成片二級舊里以下房屋改造全面完成，上海開始向零星舊改、舊住房成套改造和城中村改造發(fā)起沖擊�！蛾P(guān)于加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》同年出臺，明確了力爭通過兩屆政府的努力，完成改造目標(biāo)。
“新目標(biāo)的提出，代表上海堅(jiān)定持續(xù)改善市民居住條件的決心，其中，舊住房成套改造是首次被單獨(dú)列出的目標(biāo)任務(wù)。”市“兩舊一村”專班相關(guān)負(fù)責(zé)人嚴(yán)菁表示。
這是上海的又一次自我加壓。所謂成套改造，是把上海在特殊時(shí)期誕生的老舊房屋從廚衛(wèi)合用改成家家戶戶都有獨(dú)立廚衛(wèi)�！笆濉逼陂g，上海完成各類舊住房修繕改造超5000萬平方米，這里面既包含各類老舊小區(qū)修繕改造，也包含不成套舊住房改造�！秾�(shí)施意見》出臺之后，舊住房成套改造被賦予更重要意義。這意味著，上海在保持每年1000萬平方米老舊小區(qū)修繕改造量不變的基礎(chǔ)上，把舊住房成套改造剝離出來，形成一項(xiàng)新的目標(biāo)任務(wù)。
“小梁薄板”在各類不成套舊住房中安全隱患最大，按照“能早盡早、能快則快”的原則，被列為最緊迫的任務(wù)項(xiàng)。據(jù)《實(shí)施意見》，“小梁薄板”房屋改造要到2025年底基本完成，到2027年底全面完成；2032年前，不成套職工住宅全面完成。
突破改造資金瓶頸
2022年7月，彭三小區(qū)（五期）居民夏國蘭夫婦告別五家合用廁所的生活，與676戶鄰居回搬進(jìn)帶有獨(dú)立廚衛(wèi)的新家。歷時(shí)3年建設(shè)，7棟高層公寓在原地拔地而起。早在改造之初，這里創(chuàng)下的100%簽約率和啟動搬場一月內(nèi)100%搬離的全市舊改“雙百奇跡”便廣為人知，而另一項(xiàng)鮮為人知的探索更具創(chuàng)新意義。彭三五期投資額約7.2億元，項(xiàng)目作為政府專項(xiàng)債券試點(diǎn)，通過發(fā)債融資，探索資金籌措多元化。
類似試點(diǎn)在上海徐匯、普陀等區(qū)也有落地，共籌措資金30多億元，相較于全市改造需求量而言規(guī)模不大，不過今年起有望加速推廣。
一定程度上，舊住房成套改造難于舊區(qū)和城中村改造。其地塊無法用于商業(yè)開發(fā)，只能依賴于財(cái)政投入，但投入資金龐大，賬很難“算平”，成為改造的一大制約因素。
“為破除資金瓶頸、加快改造速度，上海創(chuàng)新多種渠道，提高資金投入的可持續(xù)能力�！眹�(yán)菁說，接下來將加大市區(qū)財(cái)政資金投入，優(yōu)化市級補(bǔ)助資金結(jié)構(gòu)，向成套改造項(xiàng)目傾斜；支持各區(qū)申請地方政府債券，通過建筑容量做加法形成“自身增量”，以及綁定周邊經(jīng)營性設(shè)施等形成“綁定增量”，形成預(yù)期收益，推動專項(xiàng)債“應(yīng)用盡用”。
更具創(chuàng)新意義的是引入規(guī)劃牽引，用好指標(biāo)平移政策。如果舊住房成套改造項(xiàng)目拆除重建成高層公寓，在滿足居民回搬所需的房源之外，多出來的房源可轉(zhuǎn)為保障性租賃住房。這部分“增量”可統(tǒng)籌商品住宅出讓地塊的保租房配建指標(biāo)，提高改造積極性。此外，參照零星舊改經(jīng)驗(yàn)，如果“小梁薄板”房屋被拆除用于建造公益配套設(shè)施，還可給予定額補(bǔ)助。
“花式”改造破限制
彭一小區(qū)原址，新建公寓正在加緊施工建設(shè)，這是彭浦街道最后一個(gè)非成套舊住房小區(qū)。加層擴(kuò)建、貼擴(kuò)建、拆除重建……過去18年，彭浦街道對非成套舊住房進(jìn)行“花式”改造，成為全市的一個(gè)縮影。
改造方案越豐富，越折射出客觀存在的困境�！芭f住房成套改造之所以‘難啃’，一大原因要在‘螺螄殼里做道場’，在房型、面積、公用配套等方面具有較大的局限性和特殊性，難以簡單套用新建建筑規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)�！眹�(yán)菁說。
上海探索成套改造的歷史長達(dá)40多年，在不斷嘗試中形成“拆、擴(kuò)、抽、加”四類主流方式。“拆除重建”效果最好，但限制條件最多，適用于成片改造�！百N擴(kuò)建”是改變房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)寬，來增加廚衛(wèi)面積，適用于前后房屋間距比較大的住房�！俺閼簟笔亲尣糠志用駨氐装犭x并給予相應(yīng)補(bǔ)償，從而降低居住密度和建筑使用強(qiáng)度，釋放面積給留下的居民增加廚衛(wèi)，適用于需要保護(hù)歷史結(jié)構(gòu)、風(fēng)貌的住房，如黃浦承興里、虹口春陽里�！凹訉訑U(kuò)建”則是通過增加樓層來添加廚衛(wèi)。
記者從市“兩舊一村”工作專班獲悉，今年，有條件的項(xiàng)目將探索聯(lián)動舊區(qū)和城中村改造來統(tǒng)籌實(shí)施。還將進(jìn)一步結(jié)合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域功能、保留保護(hù)價(jià)值甄別、不成套舊住房分布等情況，因地制宜、一小區(qū)一方案統(tǒng)籌推進(jìn)舊住房成套改造，同步推進(jìn)小區(qū)整體改造提升。
解決“最后一環(huán)”痛點(diǎn)
資金和改造方案到位，改造仍可能擱淺。
“居民意愿無法統(tǒng)一，也是改造推進(jìn)的一大‘難’。”嚴(yán)菁說，部分居住在老舊房屋的居民對成套改造存在一定的曲解，加之部分不成套房屋與售后房互相交織，經(jīng)常存在“少數(shù)卡住多數(shù)”造成項(xiàng)目卡殼的情況。
不少小區(qū)早幾年便啟動改造，多數(shù)卡在“最后一環(huán)”。由于居民意見不統(tǒng)一，方案修改幾十輪仍會被擱置。
每戶增量面積多少，房型朝向哪里，樓層如何確定……要讓方案細(xì)節(jié)獲得近每一戶居民的同意，需要基層管理者有足夠的智慧和耐心。
彭一小區(qū)，實(shí)現(xiàn)了首周簽約率達(dá)到99%的生效目標(biāo)、100%的高搬場退房率，這得益于基層干部和設(shè)計(jì)單位的用心。小區(qū)原始房型多達(dá)282種，大到110平方米，小到7.2平方米，設(shè)計(jì)師要原封不動還原老戶型布局，再按照“居住面積不變，廚衛(wèi)適當(dāng)增加”的原則適度優(yōu)化。為了啃下硬骨頭，基層干部蹲點(diǎn)舊改辦，設(shè)計(jì)“一戶一方案”，歷經(jīng)近一年時(shí)間，20余稿修改、40余次專題討論，將282種房型歸并為94種房型，最終獲得居民同意。
舊住房成套改造過去采用“成熟一幢，改造一幢”模式，《實(shí)施意見》出臺后，全市舊住房成套改造總量已被鎖定，將改為實(shí)施一批、儲備一批、謀劃一批的原則，滾動推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。
記者了解到，解決“最后一環(huán)”痛點(diǎn)，舊住房成套改造實(shí)行“一點(diǎn)一策”，進(jìn)一步細(xì)化完善項(xiàng)目改造方案，對照舊住房成套改造任務(wù)清單，建立“掛圖作戰(zhàn)”實(shí)施推進(jìn)機(jī)制。同時(shí)創(chuàng)新方式方法，出臺《上海市舊住房更新改造有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》，明確“行政調(diào)解+行政決定+申請執(zhí)行”工作規(guī)則，解決項(xiàng)目卡殼問題，促進(jìn)改造項(xiàng)目加快生效啟動。
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